强化敏捷监管 促进生物医药产业高质量发展
在生物医药领域，基因治疗、人工智能等前沿技术发展迅猛，跨学科创新已成为常态，加之近年来全球公共卫生突发事件影响，使得由世界卫生组织（WHO）、国际药品监管机构联盟（ICMRA）等提倡的监管趋同、监管协调、监管信赖等理念加速推进落实。其中，一种新的监管理念正在国内外药品监管实践中形成和丰富，这就是敏捷监管。
敏捷监管的概念
敏捷（agility）这一概念最早产生于工业领域，强调快速应对市场环境的变化，提升组织的适应能力。敏捷制造使企业快速生产低成本、高质量、定制化的产品，继而提高服务水平，被认为是制造商保持优势的策略。到20世纪90年代，敏捷的思路运用于软件工程领域。2001年关于软件开发的报告《敏捷宣言》发布，其以用户为中心、先运行再完善、协作沟通、快速响应变化的价值观，使软件工程师通过合理应对客户需求、及时迭代、建立良性反馈循环不断完善产品，并形成了一套敏捷开发的方法。
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随着敏捷开发在软件和信息技术领域不断深化，敏捷的概念进一步延伸至项目管理、金融服务等领域。2018年世界经济论坛上提出敏捷治理（agile governance）的概念，即一套具有韧性、流动性、灵活性和适应性的行动或方法，是一种自适应、以人为本，具有包容性的可持续决策过程。
敏捷治理进入公共管理领域后，相关机构传统治理方式逐步向敏捷治理方式转变。敏捷监管（agile regulation）特指监管机构与快速变化的市场和技术相适应的一种监管方法，强调治理效率的整体提升，体现了监管过程和决策的高效、灵活和包容。这种监管方法利用现有的信息和资源来预判风险，减少冗余的程序和时间损失，有效应对风险问题，并最终实现促进创新的目的（详见图1）。
药品敏捷监管是药品监管机构以保障公众健康安全为首要目标，持续关注生物医药领域新技术、新业态的发展趋势，基于风险原则，科学、及时、灵活地动态调整监管方式方法，完善相关法律法规，构建相关方协同参与，满足社会、产业需求和可持续发展需要的新型监管手段和监管合作模式。运用敏捷监管，可建立更加高效的药品监管体系，提升监管质量和合规性，应对前沿技术、新趋势、新业态的挑战，为监管决策提供更为科学可靠的依据，促进监管机构、产学研医及患者等各利益相关方的协作，加强国际间的技术合作，促进产业高质量发展，最终提高患者的用药可及性和整体公共卫生水平。
敏捷不仅意味着治理的应对速度加快，而且需要重新思考和设计相关管理流程。WHO发布的良好监管规范指南明确，国家监管实践应当遵循合法性、一致性、独立性、公正性、相称性、灵活性、高效性、清晰性和透明性九大原则。其中，灵活性、高效性、透明性等原则与敏捷监管的理念相一致。
药品敏捷监管体系
结合当前WHO、亚太医疗技术协会(APACMed)等机构对药品敏捷监管的讨论和共识，笔者将药品敏捷监管体系分为基础、要素、工具和路径三大部分（详见图2）。
敏捷监管的基础
该部分核心是科学证据与法律框架，这也是药品监管的基础和信心来源。此外，基于风险情境作出决策、敏捷开放的思维、以患者为中心以及信任信心都是敏捷监管基础的重要组成部分。其中的信任信心，包含对不同国家或区域监管机构的认可、监管机构与行政相对人之间的信任，以及公众对药品监管的信任和信心。
敏捷监管的要素
该部分包括监管趋同、监管信赖、风险权衡、灵活监管、法规授权、良好沟通、信息透明、数字化。其中，监管趋同、监管信赖和风险权衡为主要要素。
监管趋同 强调在一个不断变化和充满竞争的外部环境中积极主动地与其他治理主体进行互动协调，预测环境可能发生的变化和潜在影响，在变化中进行自我调整。具体可体现在接受或转化实施公认的技术指导文件、参与国际或区域性监管计划等。
监管信赖 提高监管效率的关键因素之一。在WHO发布的良好信赖实践指南中，监管信赖被定义为：一个国家或地区的监管机构在进行决策时，在保持独立的前提下，重视另一个国家或地区的监管机构或可信机构的评估情况以及其他权威信息的行为。建立在信赖基础上的合作，有助于监管机构间更轻松地交换信息，促进其内部标准实现更高水平的趋同以及整个地区监管要求的统一。基于监管信赖，区域性国际组织、卫生机构、研究机构和行业针对公开透明、可预测且一致的监管活动，交流对监管现状和趋势的看法，每个参与者都可专注于自身优势，贡献最大价值。
风险权衡 指基于风险的灵活监管。药品具有已知和未知风险，药品监管的核心任务是权衡药品的风险和收益。因此，敏捷监管也应以风险管理为重要基础。以新冠疫情为例，在疫情发展的不同阶段，监管的风险效益考量是不同的，这也要求监管政策要按照需求不断调整。
除了上述几点以外，监管机构需要立法授权以实施灵活的监管；通过信息的公开透明以及保持良好的公众沟通，解释非传统监管措施或模式，使公众理解其中的科学原则，实现对监管的理解和信任；利用数字化手段，如远程提交、远程核查、电子签名等，有效提高监管效率。
敏捷监管的工具和路径
在敏捷监管的应用实践过程中已经积累了很多有效工具和路径，如国际合作/信息共享/保密条款，保密条款是信息共享的前提，共同实现国际合作，形成国际标准/指南文件的协调互认；远程审查、电子签名等IT工具打破地域限制，提高监管效率；注册前咨询使申请者和审评机构提前沟通相关要求，提高后期工作效率；监管资源和能力建设，保证有足够的监管力量及时完成咨询和监管工作；药监与卫生、医保等部门跨部门政策协调，可加快产品实现可及的速度；提升沟通和法规的清晰程度，可提高监管活动可预见性，加深理解互信，节省监管资源等。
敏捷监管的应用案例
国际组织的敏捷监管实践
国际各类监管机构近年来成功运用敏捷监管理念，开展了一系列探索。如ICMRA、国际人用药品注册技术协调会（ICH）、药品检查合作计划（PIC/S）、疫苗国家监管体系（NRA）评估、国际医疗器械监管机构论坛（IMDRF）、全球医疗器械法规协调会（GHWP）等均是多方协调共治，在审评及核查标准统一、法规和质量体系协调等方面实现监管趋同的成功运用。
新加坡的敏捷监管实践
新加坡卫生科学局是全球首个获WHO评定为成熟度等级四（ML4）的国家监管机构，也是敏捷监管的践行者。如在加强国际监管合作方面，新加坡积极参与医疗器械单一审核程序(MDSAP)项目，由具有资质的第三方审核机构对医疗器械生产商进行一次审核即可满足不同的QMS/GMP要求，以实现工作分担。新加坡不仅加强与其他国家和地区的监管协调，还帮助东盟各国建立监管信赖，并为其提供技术培训。
我国长三角地区的敏捷监管实践
我国长三角地区生物医药产值接近全国的30%，已形成完整的产业链，并涌现出一批国内领军企业。长三角生物医药产业应如何进一步协同创新，实现高质量发展是行业各方目前面临的问题。为此，长三角“三省一市”相关药监部门进行了很多监管趋同及监管信赖方面的有益尝试。如药品监管方面，初步构建了“信息互通、监管互认、人员互派”的药品监管区域协作体系：搭建技术平台，统一药品检查要点、标准和程序；通过精品检查员培训班，加强创新产品、前沿技术等领域监管科学交流；建立跨省专家库等。医疗器械监管方面，开展长三角医疗器械跨区域监管研究，推进《长江三角洲区域医疗器械注册人制度跨区域监管办法（试行）》落实，探索形成职责清晰、制度统一、信息通畅、衔接有序、协作有力的具体实施方案；逐步完善注册人制度跨省信息互通机制，摸排跨省委托生产相关情况，深入开展跨省联合体系核查相关工作。
药品是关乎民生健康的特殊商品，生物医药也是全球科学技术最为密集的行业之一，敏捷监管理念一直蕴含在药品监管中，并在全球抗击新冠疫情中发挥了重要作用，也将成为监管“新常态”。为此，笔者建议药品监管部门在生物医药领域强化敏捷监管理念，进一步完善跨区域监管协作体系，丰富敏捷治理工具，形成灵活回应、快速感知、互动协调的敏捷监管模式，促进生物医药产业安全监管与高质量发展同步提升。
（作者单位：杨依晗，上海市药品和医疗器械不良反应监测中心；王佳静，上海药品审评核查中心）
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